3月19日中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家管網(wǎng)公司”)。由于當(dāng)前我國(guó)天然氣管網(wǎng)建設(shè)處于快速發(fā)展階段，在改革的進(jìn)程中存在諸多問(wèn)題和矛盾。因此，在看到成立國(guó)家管網(wǎng)公司好處的同時(shí)也要看到，隨著市場(chǎng)主體多元、交易方式多樣、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，再加上天然氣行業(yè)高度依賴(lài)管網(wǎng)以及民生性等特性，未來(lái)國(guó)家管網(wǎng)公司成立運(yùn)營(yíng)后將面臨一些問(wèn)題或挑戰(zhàn)。
權(quán)責(zé)利待厘清
管網(wǎng)建設(shè)的壓力
管網(wǎng)資產(chǎn)剝離之前，以中石油為代表的油氣企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行模式是上下游一體化的，各板塊“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益”，管網(wǎng)建設(shè)的巨大資金來(lái)源可以通過(guò)上游勘探開(kāi)采和下游銷(xiāo)售的利潤(rùn)來(lái)補(bǔ)充。國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，管網(wǎng)建設(shè)的壓力從原來(lái)的多家企業(yè)轉(zhuǎn)移到單一企業(yè)上來(lái)。作為獨(dú)立存在的主體，如果將國(guó)家管網(wǎng)公司的管輸費(fèi)定得過(guò)低，則經(jīng)營(yíng)壓力過(guò)大，管網(wǎng)建設(shè)資金得不到保障；如果定得過(guò)高，又不利于下游天然氣的消費(fèi)。
天然氣市場(chǎng)供求矛盾
天然氣市場(chǎng)供求具有明顯的“以產(chǎn)定需”、“以運(yùn)定銷(xiāo)”特點(diǎn)，在一體化運(yùn)行模式下，可以通過(guò)企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部統(tǒng)一控制和協(xié)調(diào)，比較容易保持供需的基本平衡。國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，上游油氣田、中游管網(wǎng)公司和下游終端銷(xiāo)售可能會(huì)追求各自收益的最大化，可能導(dǎo)致上中下游發(fā)展不協(xié)調(diào)，市場(chǎng)供求矛盾將會(huì)更加突出。此外，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，市場(chǎng)主體更多，市場(chǎng)交易方式更多，供求機(jī)制由“少對(duì)多”轉(zhuǎn)向“多對(duì)多”，可能會(huì)出現(xiàn)供氣方或需求方違約的情況，從而加劇市場(chǎng)供求矛盾，市場(chǎng)供不應(yīng)求或者供大于求或?qū)⒊蔀槌B(tài)。
保供責(zé)任劃分的問(wèn)題
隨著我國(guó)居民用氣規(guī)模的提升，天然氣準(zhǔn)公共性特征更加明顯，社會(huì)對(duì)天然氣價(jià)格更加敏感。在一體化運(yùn)行模式下，民生保供的責(zé)任主要由國(guó)內(nèi)少數(shù)幾家油氣央企來(lái)承擔(dān)，在強(qiáng)大的政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的壓力下，經(jīng)常會(huì)不惜一切代價(jià)保供。國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，市場(chǎng)主體增多的同時(shí)，將會(huì)追求更多的經(jīng)濟(jì)效益，這就可能帶來(lái)保供責(zé)任如何劃分以及出現(xiàn)上游供氣企業(yè)、城市燃?xì)馄髽I(yè)與管網(wǎng)公司之間相互推卸保供責(zé)任的問(wèn)題。
此外，由于目前國(guó)內(nèi)工商業(yè)氣價(jià)高于居民氣價(jià)，進(jìn)口氣價(jià)與終端銷(xiāo)售價(jià)格倒掛導(dǎo)致巨大虧損等問(wèn)題尚未得到根本性解決。未來(lái)隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，現(xiàn)有油氣企業(yè)失去中游管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，主要利潤(rùn)來(lái)源集中于上、下游。如果居民用氣價(jià)格不能隨上游變化而順利傳導(dǎo)下去的話，上游供氣企業(yè)將會(huì)面臨巨大的虧損壓力，對(duì)擴(kuò)大天然氣供應(yīng)不利。
管網(wǎng)公司壟斷行為的監(jiān)管
管網(wǎng)環(huán)節(jié)是自然壟斷環(huán)節(jié)，上游供氣和下游用氣環(huán)節(jié)屬于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)。國(guó)家管網(wǎng)公司成立，將之前從屬于多家企業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)集中于一家公司，壟斷性更加集中。管網(wǎng)公司可以獨(dú)立決策管網(wǎng)的投資建設(shè)、氣源的調(diào)配、擴(kuò)張收購(gòu)等業(yè)務(wù)，可能成為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中話語(yǔ)權(quán)最重的一方。這時(shí)候就需要政府對(duì)管網(wǎng)公司進(jìn)行準(zhǔn)確定位，并加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和安全性監(jiān)管。其次，作為壟斷性企業(yè)，其成本、價(jià)格以及公平開(kāi)放的行為等都必須受到政府和社會(huì)的監(jiān)督，能公開(kāi)的信息都必須公開(kāi)。如果監(jiān)管不到位的話，容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。
與省管網(wǎng)公司的關(guān)系
目前全國(guó)有21個(gè)省組建了省級(jí)天然氣管網(wǎng)公司，由于各地情況不同，所組建的省管網(wǎng)公司的股權(quán)性質(zhì)、業(yè)務(wù)也有很大的差別。從國(guó)家管網(wǎng)公司和油氣改革角度來(lái)說(shuō)，未來(lái)省管網(wǎng)公司一起并入國(guó)家管網(wǎng)公司，形成“全國(guó)一張網(wǎng)”肯定是最優(yōu)選擇。但由于各省復(fù)雜紛繁的省網(wǎng)公司股權(quán)背景，要想將省管網(wǎng)公司都并入國(guó)家管網(wǎng)公司是一件十分艱辛而困難的事，這其中涉及到中央和地方政府、國(guó)資和社資、三大油氣企業(yè)等多方面、多角度的博弈問(wèn)題。另外，其中不少省管網(wǎng)公司是獨(dú)立上市公司或者是上市公司的下屬公司，如果要合并，相關(guān)上市公司股東利益如何得到有效保護(hù)也是一個(gè)巨大難題。
現(xiàn)有資產(chǎn)剝離和處置問(wèn)題
由于新組建的管網(wǎng)公司首先是要將中石油、中石化、中海油旗下干線管道資產(chǎn)及員工剝離，并轉(zhuǎn)移至新成立的管網(wǎng)公司來(lái)，不同于其他新組建一家全新的公司，必須要面臨現(xiàn)有資產(chǎn)剝離和處置的問(wèn)題。而現(xiàn)有資產(chǎn)的評(píng)估、剝離、劃轉(zhuǎn)或收購(gòu)難度大、周期長(zhǎng)，特別是大部分管網(wǎng)企業(yè)已引入社會(huì)資本進(jìn)行混合所有制改革，資產(chǎn)涉及的主體多，進(jìn)一步增加剝離難度。
此外，三大石油公司均為上市公司，將管網(wǎng)從現(xiàn)有公司中剝離出來(lái)，還會(huì)涉及到與投資者關(guān)系的處理，可能還會(huì)面臨境外投資者的質(zhì)詢(xún)。
進(jìn)口氣價(jià)倒掛問(wèn)題
我國(guó)天然氣定價(jià)機(jī)制存在的問(wèn)題之一就是進(jìn)口氣價(jià)格與天然氣門(mén)站價(jià)格倒掛。根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2017年土庫(kù)曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦全年的進(jìn)口平均單價(jià)分別為每立方米約合1.341元、1.262元、1.092元，緬甸氣平均進(jìn)口單價(jià)為2.346元/立方米。另外，今年年底要通氣的俄羅斯管線所對(duì)應(yīng)的氣源價(jià)格大概在2.4-2.7元/立方米左右。
另一方面，在目前公布的全國(guó)各省市門(mén)站價(jià)中，平均門(mén)站價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于緬甸和俄羅斯的進(jìn)口氣價(jià)格。由于進(jìn)口氣價(jià)倒掛所導(dǎo)致巨大虧損，一直都是在中石油內(nèi)部消化或承擔(dān)。如今國(guó)家管網(wǎng)公司成立，正常來(lái)說(shuō)，進(jìn)口氣合同肯定還是在中石油身上，但這部分虧損是直接轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家管網(wǎng)公司還是繼續(xù)由中石油消化或者從國(guó)家層面進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，需要拿出解決的辦法。
用改革推動(dòng)發(fā)展
針對(duì)上述挑戰(zhàn)，提出以下幾項(xiàng)建議：
加快組建國(guó)家管網(wǎng)公司步伐并盡快投入運(yùn)營(yíng)
天然氣管網(wǎng)改革十分復(fù)雜和艱巨，牽扯到較為復(fù)雜的資源配置和利益格局調(diào)整。之前是否組建國(guó)家管網(wǎng)公司的傳聞已流傳很久，并影響到了現(xiàn)有石油公司對(duì)投資建設(shè)管網(wǎng)的積極性。如今既然明確了，就必須加快組建的步伐，盡快明確組建方式、股權(quán)比例、股東收益乃至儲(chǔ)氣調(diào)峰、應(yīng)急保供和生產(chǎn)協(xié)調(diào)等“改革重點(diǎn)和難點(diǎn)”問(wèn)題，避免在改革中出現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
在公司成立和運(yùn)行初期，相關(guān)部門(mén)應(yīng)給予一定政策支持
由于國(guó)家管網(wǎng)公司剛組建和運(yùn)營(yíng)，面臨的問(wèn)題多并且復(fù)雜，初期資本支出也比較大，有可能影響到后續(xù)管網(wǎng)的建設(shè)和投資。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)政策給予管網(wǎng)建設(shè)支持，例如，由于管網(wǎng)公司的公益性質(zhì)，可以考慮適當(dāng)降低其稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，或者對(duì)管網(wǎng)建設(shè)用地給予政策優(yōu)惠和支持，從而降低管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)成本支出，起到保障管網(wǎng)建設(shè)投資收益、促進(jìn)社會(huì)資金積極參與管網(wǎng)項(xiàng)目投資建設(shè)的作用。
妥善處理長(zhǎng)約合同，化解供氣企業(yè)和管網(wǎng)公司的壓力
高油價(jià)時(shí)期受政府顯性或隱形影響，簽訂的掛靠石油價(jià)格的天然氣進(jìn)口長(zhǎng)約合同主要集中在現(xiàn)有三大石油公司手里。成立國(guó)家管網(wǎng)公司后，運(yùn)銷(xiāo)分離，需要處理好現(xiàn)有長(zhǎng)約進(jìn)口氣虧損的問(wèn)題。美國(guó)FERC500號(hào)令要求管網(wǎng)公司、天然氣用戶(hù)和管道第三方準(zhǔn)入者共同承擔(dān)損失。而我國(guó)的情況與美國(guó)不同，不能照搬美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，必須統(tǒng)籌考慮、多措并舉，合理妥善地解決這一歷史遺留問(wèn)題。
加強(qiáng)對(duì)國(guó)家管網(wǎng)公司的監(jiān)管，防止權(quán)力尋租
由于國(guó)家管網(wǎng)公司的壟斷性，首先要將國(guó)家管網(wǎng)公司定位為公用基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)，進(jìn)而對(duì)其成本和收益實(shí)行“雙限”：限制公司的整體收益水平和管道運(yùn)輸價(jià)格費(fèi)率，強(qiáng)化價(jià)格監(jiān)管。其次，由于當(dāng)前我國(guó)管網(wǎng)總體能力不足，改革后在保證管輸能力分配的公平、公正和公開(kāi)，防止產(chǎn)生能力分配上的尋租空間，禁止管道容量囤積，強(qiáng)化對(duì)管網(wǎng)公司公平開(kāi)放行為的監(jiān)管。再次，應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將原來(lái)分散在其他部委和三大石油公司的監(jiān)管職能收回在新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提升政府監(jiān)管水平和能力。
在新的市場(chǎng)環(huán)境下合理明確安全保供的責(zé)任
國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境發(fā)聲了很大的改變。鑒于我國(guó)冬季天然氣峰谷差大的事實(shí)，國(guó)家主管部門(mén)應(yīng)明確保供安全的責(zé)任主體單位，實(shí)施責(zé)權(quán)利明晰與對(duì)等，厘清資源供應(yīng)安全、管道輸配安全和用戶(hù)用氣安全的內(nèi)容和主體。
采取措施保證全國(guó)管網(wǎng)持續(xù)安全和高效運(yùn)行
國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，全國(guó)已有管網(wǎng)和新建管網(wǎng)的互聯(lián)互通勢(shì)在必行，天然氣管道的輸入口和輸出口更多，同一條管道正輸和反輸可能需要頻繁切換，甚至天然氣流向隨時(shí)變化，給管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的安全和效率帶來(lái)負(fù)面影響。因此，首先要借鑒學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合實(shí)際研究適合我國(guó)天然氣管網(wǎng)安全和高效運(yùn)營(yíng)的系統(tǒng)解決方案。其次，要統(tǒng)籌規(guī)劃全國(guó)管網(wǎng)布局，科學(xué)合理設(shè)計(jì)管道路由和管容。
管網(wǎng)獨(dú)立、市場(chǎng)全面開(kāi)放是全球天然氣產(chǎn)業(yè)改革和發(fā)展大勢(shì)所趨。組建國(guó)家管網(wǎng)公司，可以說(shuō)邁出了我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革關(guān)鍵的一步，將為民企與國(guó)企在更公平的市場(chǎng)環(huán)境下合作和競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)告別“大而不強(qiáng)”也才有可能。但是，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)所積累的問(wèn)題，不能指望成立國(guó)家管網(wǎng)公司短時(shí)間內(nèi)就能完全解決，而且國(guó)家管網(wǎng)公司正式運(yùn)行后還會(huì)面臨其它一些可知或未知的問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)，只能通過(guò)不斷地改革和創(chuàng)新去面對(duì)和解決問(wèn)題，用改革推動(dòng)發(fā)展。
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